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為與我國法律體系中慣常使用的法律術語保持一致，本文傾向採用“稅收不當競爭”的概念。二十世紀七十年代末，中國啟動漸進性的經濟體制改革，現已取得巨大的經濟成就。計劃經濟體制下的全能性政府、管制型政府向與市場經濟相配套的有限型政府、服務型政府過渡，政府通過放棄由市場配置更有效率的領域來培育市場，地方積極性因獲得發揮空間而得到釋放，部分地區的經濟率先發展，並且帶動經濟全面起飛。地方政府轄區內經濟增長的重要原因是上下級政府之間直接的委託代理關係和經濟轉型期相對“軟化”的制度約束環境。[24]相比之下，政治體制改革相對滯後，各級人大未能對同級政府構成有效的監督制約，上級政府對下級政府的人事任免仍有較大的發言權，而轄區內的納稅人與公共服務受益人也無法對地方政府進行有效監督。政府績效的評估機制既不規範，也不科學。經濟轉型期的地方政府面臨相對軟化的制度約束環境，稅收競爭作為發現更好制度的手段，不可能絕對消滅。從稅收競爭的角度分析，經濟轉型中國的地方政府大致有三種類型：第一，進取型地方政府。這類地方政府主要依靠制度與技術創新、加強軟環境建設來吸引稅源，從而擴大稅基。如沿海一些地區。第二，保護型地方政府。這類地方政府雖然也進行制度與技術創新，但創新能力有限，不足以吸收稅源。為了保證一定的稅基，常採取地方保護主義，依靠政府保護來創造當地企業的產品市場。如中部一些地區。第三，掠奪型地方政府。這類地方政府基本上很難創造新的稅源，為維護政府的日常開支，不惜通過各種手段增加收費。財政上的困境使其陷入兩難境地：一方面，搞活經濟需加大投資公共設施、降低稅負；另一方面，各種剛性財政支出迫使地方財政必須擴大或至少維持財政收入，稅負不增反減。財政困境與經濟發展水平形成相互遏制的格局。如果地方政府沒有動力進行制度創新來打破這種格局，掠奪型政府可能持續更長時間。如湖北省赤壁市。
兩千零六年三月，湖北省漢川市政府辦公室發布《關於倡導公務接待使用小糊塗仙系列酒的通知》，給市直機關和各鄉鎮農場下達喝酒任務，“全市各部門全年喝小糊塗仙系列酒價值總目標為兩百萬元，完成任務的按照百分之十的獎勵，完不成的通報批評。”其原因在於：二零零五年，生產銷售小糊塗仙系列酒的湖北雲峰酒業有限公司納稅超過一千三百萬，是該市納稅過千萬的六家企業之一，但該酒的市場份額卻偏低。該文件出台二十多天後，四月六日，市政府又出台了新文件，稱“經研究決定，關於倡導公務接待使用小糊塗仙（神）系列酒的通知，從即日起廢止執行。”這是政府角色錯位的典型案例，背後最大的原因在於經濟利益的驅動——典型的濫用公權力促進稅收增長的手段。“喝酒令”雖然只存活了短短二十餘天就不幸終結，但這一終結並非來自於規範的制度規制，而是來自於群眾監督的力量：自媒體披露“喝酒令”以來，各方的反對意見不絕於耳。這一局面是正式制度缺失時規制稅收競爭的權宜之計。
在中國，怎樣杜絕稅收不當競爭、提高稅收競爭的效率是各地方政府面臨的共同難題。地方政府稅收競爭植根於改革過程中政治體制與經濟體制改革不配套，反映在具體制度安排上，就是事權與財權的界限都比較模糊，這種不確定性不利於地方財政從長遠利益考慮問題，導致地方政府間稅收競爭的形式也在不斷地調整，導致地方稅收不當競爭的惡性後果。政治體制配套改革的關鍵是在現行體制框架下如何實現後兩類競爭模式向第一類競爭模式的轉換。重建地方政府稅收競爭秩序的出發點是培育地方的經濟競爭力，通過地方經濟發展引導規範的政府行為。地區間競爭力來源於地方的資源、技術和制度，而起決定作用的則是制度。制度的創新會帶動技術的創新與資源的流動，從而決定當地的經濟增長。
摘要】地方政府間稅收競爭的產生，客觀上基於財政分權的結果，主觀上緣自地方政府績效的考慮。對處在經濟轉型期的中國來說，雖然稅權高度集中於中央，地方政府間稅收競爭同樣難以避免。若地方政府間稅收競爭能遵循一定的秩序要求，無疑將有益於資源配置的優化和公共服務質量的提高。經濟轉型期制度約束環境的弱化與地方政府事權界定的模糊，使得稅收競爭進退失據、容易逾越正當的界限。地方政府間的稅收不當競爭亟待全面的法律規制，以便為稅收競爭提供常規性的制度保障，符合“依法治稅”精神。
【關鍵詞】財政分權；政府績效；稅收競爭；稅收不當競爭；法律規制
【正文】
三、規制稅收不當競爭行為的思路
構建規範政府間稅收競爭秩序的法律制度框架，既可以保證稅收競爭積極作用的發揮，也可以防止稅收不當競爭引起的混亂。稅收不當競爭問題的解決，遵循法學的思維範式，可以通過常規性地提供規範的稅收法律制度，以完善規制稅收競爭秩序的法律制度體系。
（一）稅收不當競爭何以需要法律規制
相比發達國家“財權與事權的界限法定”的情況來說，我國政府間財權與事權的界限不明確，因此，地方政府選擇的稅收競爭方式，很容易受稅權劃分的意外變動和頻繁調整的負面影響。換言之，地方政府因對中央缺乏必要信任，而不惜各顯神通，在稅源的爭奪上大動腦筋。改革開放後到1994年稅制改革前，地方政府間稅收競爭圍繞著給外資提供稅收減免優惠展開，表現出地方政府侵犯中央政府統一稅權的特點；一九九四年稅制改革後，地方政府間稅收競爭轉向稅收返還政策上的競爭，地方政府將稅收返還給投資者，以吸引投資。