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在這種微妙的氣氛中，南方軍政府藉助民間的反日、反帝情緒，召開由軍政府和各國列強共同參加的關稅特別會議。在會上，南方軍政府代表宣讀關稅自主提案，要求在關稅自主之前，對各進口貨物加征關稅。
雖然會議的預定目標沒有全部完成，但是美英等國在會議結束時，卻不得不承認中國應該“享有關稅自主權”——雖然該自主權不能立即生效，但是無疑，這為爭取關稅自主的奠定了一個前提和基礎。
這時，南方軍政府財政部正式簽發《幣制改革緊急令》，正式啟動幣制改革。
一個國家對別國的貨幣支配權，主要有兩個標誌，一是該國的貨幣與自己的貨幣掛鉤，取得固定的外匯比價，以抓住該貨幣的價值聯繫；第二，是把握該國貨幣的海外準備金。
經過很長一段時間的磋商，南方軍政府的法幣宣布正成與英鎊掛鉤，而又以美元為海外準備金。這樣就等於英、美兩國平分秋色，共同享有了法幣的支配權。
於是，為了此支配權，英、美兩國對南方軍政府的一些行動，開始給予不同程度的支持。另外的原因之一，就是日本明顯的妄圖獨占的行為，英美兩國都很反感，於是有選擇性的站在了軍政府一邊。
日本對南方軍政府的幣制改革深惡痛絕，認為這一改革是“對日本的公開挑戰，日本或許要採取適當的措施。”表示“將不與新貨幣合作”，日本駐凌州公使館發表聲明：“對南方軍政府此次幣制改革，斷然反對。”而日本軍部也聲明說：“帝國對此不能漠視。”
對於英國，日本政府認為中英已經達成了什麼秘密協議，有此“對英國在……南方軍政府的幣制改革上所提拱的意見和協助特別感到討厭。”當美國大量收購中國白銀，以美元支持軍政府的新貨幣時，日本《朝日新聞》作出反應：“美國已經用一種有害於日本的方式大大鞏固了南方軍政府的經濟局面。”
幣制改革命令公布以後，日本開始出動軍隊極力阻擾白銀的運輸，不准兌換法幣。浪人更是在日軍保護下，在北方各港口進行大量的白銀走私，以破壞南方軍政府新幣的發行。更有甚者，日本政府指使日資銀行在凌州公然組成銀行團，發行價值十萬無的日幣，在日商聚集的地方流通。這種無視中國主權的行徑，激起中國工、商、金融各界的極大憤怒，軍政府迅速發出照會，日本公使館無奈將日幣收回。
因為有利可圖，這時凌州的各種證券交易所已經紛紛成立。日本商人為呼應其本國在華的資本擴張，操縱證券市場，利用治外法權，搶先在凌州設立取引所（交易所），此舉對華商刺激很大。於是，股票商業公會經農商部批准改組為凌州華商證券交易所，接著一大批證券交易所成立。
“五四”運動爆發，中國上下抵制日貨，加之多家華商交易所相繼設立，日商取引所營業成績並不理想，交易極為清淡，拖了幾個月自動停業清理。抵制日貨的行動在持續，日本商人在華設立的很多工廠紛紛倒閉，火柴廠、水泥廠等根本沒有生意，不得不收攤，一時間，日本的經濟擴張行為受到極大遏制。
在此狀況下，日本政府認為不得不強力出擊，給南方軍政府一點顏色。而崇尚軍國主義的那些軍官，更是躍躍欲試。但日本，暫時也不想有主動挑起戰爭的惡名。於是，南方軍政府和日本政府都有心要煞對方的銳氣，他們都需要一個中介或是一個橋樑來完成這一行動。
有人主動送了上來。這個傻瓜就是一直活躍在寧——曹一線北側的土匪、軍閥廖耀武。
廖耀武其人，出身於地主家度，自幼父母雙亡。賴繼母之兄長撫養成人。生性頑皮不喜讀書，喜歡拳腳功喜歡舞槍弄捧。十幾歲時就出入於煙花柳巷酒館賭場，因人生得瘦小，又會猴拳，人送外號“廖猴”。
成年後，參加了小軍閥賀光中的部隊，有一次部隊調防，廖耀武與另外一個士兵，合夥劫奪了營里馬弁的一支駁殼槍出走，在寧州附近劫道，做了土匪。
後來手下越來越多，漸漸形成了一股小勢力。正碰上駐防曹州的第十二旅機關槍連連長李平書到寧州招兵，於是被招安，被委任為十二族族部上尉額外參謀一職。
廖耀武野性難改，僅在十二旅呆了不到一個月，又回到寧州附近，假借十二旅的名義招兵買馬，集聚匪徒打家劫舍干起了老勾當。進駐寧州北的北方軍政府將領唐重為見廖耀武在自己的轄區作亂，於是帶兵圍剿，廖耀武寡不敵眾只好帶人重回十二族，做了一個閒職。
後來，北方軍內部爭權奪利，十二族趕走唐重為進駐寧州北，廖耀武趁機拉出一幫人和武器重新做了土匪。不久就嘯聚了百餘人，行動於陳水、界嶺等地。十二旅派兵圍剿，廖耀武以詐降將十二族的一個連繳了械，又乘機吃掉了附近的一些地方團隊，勢力大增，遂占了一座名為朝陽寺的寺廟，聚集匪首歃血為盟，形成了自己的土匪軍閥勢力，自封“天命司令”。
其後，十二旅被葉沉厚趕跑，又招安了廖耀武，委其為營長。過了不多久，廖耀武野心又發，脫離了葉沉厚，在固安奪了唐重為一個營的武器，向北方軍政府發出通電，表示擁護軍政府，於是被委任為獨立第七族族長，從此官匪合一，勢力迅速壯大。
上次的南北軍政府寧——曹大戰，北方軍政府下令廖耀武上陣，可惜，這樣見風使舵的土匪是不會替北方軍政府出力的，看看南方軍勢力大盛，廖耀武拉起隊伍遠走躲了出去。等南北軍之戰停歇，才把頭又探出來。北方軍政府為此大怒，廖耀武卻洋洋得意，乘北方軍政府內部混亂之機又奪取了圍村、長莊等大片原屬北方軍政府的地盤。
廖耀武隊伍中的核心力量，是在朝陽寺結拜的“兄弟”，外人無法插足。他的朝陽兄弟每人都佩有內有廖耀武照片的金質朝陽會證章。廖耀武雖然重用這些人，但是“順我者生，逆我者亡”，若稍有不聽指揮，即行殺戮。廖耀武為樹立自己在隊伍中的絕對權威，對部屬動輒集體罰跪，連他最信任的團長馬友三、副族長陳玉文等都不例外。
雖然做了土匪，廖耀武為了標榜自己是好人，自己的部隊不是“土匪”
，提高隊伍在老百姓眼中的威望，每到一處，就令人刻立石碑，宣稱“萬惡yín為肯，孝為百善先”，並刻上一個大圓圈，圓圈裡寫一個“井”字方格，井字中間刻上“良心”二字，旁邊的八格里是“孝悌忠信、禮義廉恥”，這是廖耀武特意製造的“人格圖”，廖耀武經常對手下兵士發表演講：“一個人一定要按照人格圖上的話去做，才算有人格！”
為擴大“人接圖”的影響，廖耀武下令官佐們的皮殼飯盒、皮背包，士兵們的乾糧袋、油布等軍用品上，都用油漆印上“人格圖”，並將相關內容編成軍歌教大家唱頌。
可惜這些不過是廖耀武哄騙民眾的宣傳，實際上，廖本人不僅殘虐無道，而且強取豪奪、jianyín婦女。每到一地，打前站的副官都要為他找有漂亮女子的人家，不從者非殺即砍，自詡“臨時太太”不計其數，實在是當地一大惡霸。
廖耀武漁色，其部下自然上行下效，因此時人謂之廖耀武所部“行軍jian為首，駐防賭為先”。一旦碰上當地百姓反抗，則殺人如麻。
這樣的一個惡霸土匪也與凌州的老虎會有關係，他與馬嘯風狼狽為jian，在寧州附近開設香堂廣收門徒，於是在南北軍寧——曹之戰後，勢力發展很快，成為寧——曹一線附近勢力較大的的土匪勢力。老虎會在凌州因為和日本人勾結，而被譚少軒設計除掉了老大笑面虎馬嘯風，其部下四分五裂，其中的一大部分擁“智囊”林還部為首，也不敢在凌州繼續呆，於是將老巢移至曹州，接著與廖耀武有了接觸。
昔日的老虎會是凌州一霸，但現在，實力上與日本人為靠山、擁有精良武器裝備的廖耀武部無法相比，不得已被迫追隨其後。但是林還部明白，和廖耀武為伍，南方軍政府必然不會放過自己，所以只是虛與委蛇，同群而異夢罷了。
日本人經過多方了解，看中了廖耀武。根本沒有什麼民族大義概念的廖耀武，正因為自己夾在南北方軍政府之間，難以有大的發展而頭疼，正想進一步穩固根基，尋求靠山，日本人開出的條件，正對了他的胃口，於是很快臭味相投一拍即合認賊作父投靠了鬼子，甘當侵略者的走狗。
只為滿足私慾的廖耀武迫不及待地上演了賣國求榮的醜劇，不久，廖耀武和山田靖雄見了面，從此便與日本人打得火熱，在日本人的幫助下廖耀武決定大幹一場。
日本人找到了這個替死鬼，自然十分高興，不僅重新給廖耀武的部隊配備了大批軍火，新式武器，還派出教官，協肋廖耀武練兵，並在經濟上給以援助。於是，廖耀武得日本人命令，在寧——曹一線不斷製造禍端。
略知歷史的人都會發現，在近代使用流氓手段挑起戰爭，是日本人一貫的傳統做法，這一次，儘管出面的是傀儡漢jian廖耀武，但因為背後的日本人才是主使，所以起行為同樣充滿了街頭流氓的下作味道。
南方軍政府已經在實行新的經濟計劃，籌建南方鐵路網，首先便是建成與寧——曹鐵路平行的通海鐵路線，並計劃修建另外兩大鐵路幹線，想利用自築鐵路的收入，解決財政、軍費方面的開支。
而此時，因為南方軍政府貌似與英、美等國打得火熱，修築鐵路的鐵軌、原材料和車輛也是從這些國家購進；在其他的重工業建設中，也逐步採用了英、美等國的先進技術，並開始接納英、美等國的資本，如藉助美資興建安定發電站、藉助英國資本修建凌州東港等。
眼看南方軍政府要把美、英勢力引入南方，日本人芒刺在背，於是指使廖耀武多次破壞通海鐵路線，幾次三番搶劫火車上的物資，甚至將押運兵士打死。
是可忍孰不可忍，日本人知道，南方軍政府一定會對廖耀武出手。於是，一邊不斷給廖耀武壯膽，一邊秘密向寧——曹一線增兵，海軍則以上次“嵯峨”號驅逐般沉沒為藉口，派出大大小小的軍艦二十幾艘在南中國海集結；數十架飛機和陸戰隊軍人也開始向南方移動，被武裝起來的日僑也有兩三千人，眼看著以南方軍政府收拾廖耀武為藉口、貌似國內軍閥混戰的首次中日大戰在即。
譚少軒對此形勢看的分明，整軍後的第二集團軍實力大增，也想借著這樣的機會收拾了廖耀武，教訓教訓日本人。故而部隊調防其實一直在秘密進行中。只是因為對楊震飛尚不放心，所以大戰遲遲未動。